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因投资不足,燃气特许经营协议遭政府方解除,法院判决支持政府

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   案例改编人:陈庄子、黄麒玮 阳光时代(上海)律师事务所ACZ中国城市燃气协会

编者按:本案主要是原告燃气公司在特许经营协议签订之后,未按照要求履行投资建设义务,被告政府部门据此解除特许经营协议引发的争议。ACZ中国城市燃气协会

     本案中,政府部门认为,该特许经营协议未经过招标、拍卖方式,违反效力强制性规定,因此协议无效。法院首先认为特许经营属于行政许可,并根据特许经营协议具备的强管理型特点,认为招标、拍卖等程序属于对政府部门的约束,行政相对人在特许经营准入模式上没有选择权。根据诚实信用原则,政府方不能因为该协议未经过招标、拍卖方式而否定协议效力,该规定应当属于管理性强制性条款,因此协议应属有效。ACZ中国城市燃气协会

     对于法院的以上观点,我们认为有合理之处,比如作为强势的一方,政府方不能以未经过招标、拍卖等程序而认为特许经营协议无效;但法院认为特许经营属于行政许可的观点,我们却有不同意见,因为,无论从燃气特许经营权与行政许可无论从设定的法律法规依据、取得的方式、特许经营权的内容,还是从违反特许经营协议的违约后果、特许经营权的消灭等方面都存在极大的差异。因此,我们认为,除个别地方性法规有明确规定以外,燃气特许经营权并非行政许可,而是通过政府与企业签订特许经营权协议产生的财产权利,该权利的客体表现为特许经营者的“经营资格或能力”。ACZ中国城市燃气协会

    从本案来看,燃气公司取得特许经营权后,如果不履行合同约定的投资建设义务,导致工期严重滞后,政府部门会依照合同约定、甚至以社会公共利益的名义解除特许经营协议,取消燃气公司的特许经营权,因此,只有依照要求,尽到特许经营协议约定的开发、投资义务,特许经营权才能长期维系下去。ACZ中国城市燃气协会

一、本案当事人ACZ中国城市燃气协会

原告:武汉A燃气有限公司(以下简称“A燃气公司”;ACZ中国城市燃气协会
被告:武汉市江夏区城市管理委员会(以下简称“区城管委”)ACZ中国城市燃气协会

二、案件基本情况ACZ中国城市燃气协会

      2009年4月21日,武汉市江夏区人民政府应武汉市江夏区城乡建设局(以下简称“区建设局”)[1]《关于批准A燃气公司燃气业务经营范围的请示》,向该局作出《区政府关于A燃气公司燃气特许经营范围的批复》,同意将江夏区金口、安山等地区燃气管道特许经营权授予A燃气公司,并授权该局与A燃气公司签订特许经营协议。2009年10月28日、29日,经A燃气公司与区建设局协商,约定在2010年6月底以前拿出燃气设计方案,并在2010年12月31日以前开始施工建设,确保能在2011年实现为金口地区供气。2010年5月25日,区建设局与原告作为甲、乙方签订《城市管道燃气经营协议》,协议中有对合理补救的相关规定,即区建设局认为A燃气公司有致使其特许经营权被取消的行为时,应以书面形式向A燃气公司告知,并应给予书面告知日后180日的补救期。ACZ中国城市燃气协会

     2010年7月28日,区建设局向A燃气公司发出工作联系函,表示至今仍未收到A燃气公司对金口地区天然气建设的任何方案、措施,要求A燃气公司接此函一个月内抓紧完成金口地区天然气发展及实施方案(必须满足于2010年底前施工建设),及时上报区建设局和区人民政府,如不能按期完成,区建设局将报请区人民政府,采取招投标或委托方式,许可其它单位经营。ACZ中国城市燃气协会

2014年7月22日,因A燃气公司仍未办理相关的施工建设手续,区建设局经报请区政府得到批复后,向A燃气公司作出《关于解除天然气特许经营协议的函》,并于2014年7月24日向原告送达。ACZ中国城市燃气协会

三、本案争议焦点ACZ中国城市燃气协会

1、特许经营协议的合同效力?ACZ中国城市燃气协会
2、区城管委是否享有合同解除权及是否依法行使了合同解除权?ACZ中国城市燃气协会

四、法院认为ACZ中国城市燃气协会

      就争议焦点一,根据《中华人民共和国合同法》的相关规定,双方签订特许经营协议属双方自愿,对双方具有法律约束力。针对区城管委称协议无效的观点,虽《中华人民共和国行政许可法》对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项的行政许可设定了通过招标、拍卖等公平竞争的方式,但根据特许经营协议具备的强管理性特点,该规定应当为首先对行政机关行为模式的约束,行政相对人在特许经营准入模式上属被动接受方,其在特许经营准入模式上没有选择权。故根据诚实信用原则,区城管委不能因为该协议未经过招标、拍卖方式而否定协议效力,该规定应当属于管理性强制性条款。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释(二)》第十四条的规定,只有违反效力性强制性条款的合同才能被认定无效。故本案协议应当为有效合同,区城管委的上述观点,本院不予支持。ACZ中国城市燃气协会

     就争议焦点二,《中华人民共和国合同法》第九十四条第(四)项规定,当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的的,当事人可以解除合同。本案特许经营协议中,A燃气公司的义务包括“制定管道燃气发展的远、近期投资计划,按照城市总体规划及燃气专业规划的要求组织投资建设”。根据本院查明的事实,A燃气公司在起诉前一直未完成金口地区的初步设计和工程实施方案,亦未按照江夏区燃气专项规划要求进行金口地区的建设。该事实表明原告迟延履行义务,导致金口地区供气的目的不能实现,合同解除的法定条件成立,区城管委享有合同解除权。关于A燃气公司认为区城管委未按照合同的约定给予180天补救期的观点,根据《中华人民共和国合同法》第六十二条第(四)项的规定,履行期限不明确的,债务人可以随时履行,债权人也可以随时要求履行,但应当给对方必要的准备时间。本案合同双方在协议中未明确约定具体的履约期限,区城管委可以随时要求原告履行,案件事实表明,被告于2009年10月28日[2]、2010年7月28日先后两次催促原告,要求其履行上述义务,并在函件尾部说明了如不履约将导致取消其特许经营权的情况,应当认定区城管委已经履行了书面告知义务。被告的两次催促时间间隔9个月,后一次催促时间与解除函时间间隔近四年,故区城管委应当给予了A燃气公司足够的补救期。在该补救期内,A燃气公司对区城管委的催促函件均作出了回复和承诺,但并未按照其承诺纠正或消除特许经营障碍,亦未向区城管委提出不能履行相关义务的异议,区城管委据此向A燃气公司发出取消特许经营权的函符合《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款的规定和双方协议的约定,A燃气公司的上述观点本院不予支持。ACZ中国城市燃气协会

五、审判结果ACZ中国城市燃气协会

     双方签订的燃气特许经营协议为有效合同,A燃气公司违约在先,区城管委依法享有合同解除权,该协议现已依法解除。A燃气公司要求继续履行协议的诉讼请求没有事实和法律依据,本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,判决如下:ACZ中国城市燃气协会
驳回A燃气公司的诉讼请求。ACZ中国城市燃气协会

[1] 2010年下旬,江夏区燃气特许经营管理由武汉市江夏区城乡建设局的职权范围调整为区城管委的职权范围,武汉市江夏区城乡建设局原作出的燃气特许经营事项均由区城管委承接。ACZ中国城市燃气协会

[2]编者注:特许经营协议于2010年5月订立,因此2009年10月28日的函件不能视为对A燃气公司未履行特许经营协议的催告,但该处错误不影响对争议焦点的认定。ACZ中国城市燃气协会

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