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罚没164万!山西一燃气公司滥用垄断地位受处罚

           近日,山西省市场监管局公布对山西建科天然气科技股份有限公司涉嫌滥用市场支配地位实施垄断行为的行政处罚决定。从该处罚决定书中能够看出,该燃气公司主要的违法行为就是滥用市场支配地位,实施了限定房地产开发企业新建住房管道天然气安装工程只能与当事人交易、限定工程所需施工材料由当事人提供等行为,且上述行为无正当理由。XVM中国城市燃气协会

“限定交易行为”其实在实践中较为常见,实践中,我国燃气工程安装市场化程度尚不高,由燃气企业一体化经营配气与工程安装业务的情况普遍存在,具体而言,具有市场支配地位的燃气公司在没有正当理由的情况下,强制或变相强制用户接受制定经营者提供的燃气工程安装服务,涉嫌限定交易行为的垄断行为。
关于限定交易行为的燃气领域行政处罚领域的案例较多,也从另一个方面说明了该行为是燃气企业很容易触发的“高压线”,也属于燃气反垄断执法的重点关注领域。我们强烈建议燃气公司梳理自己的《管道燃气设施配套建设合同》,充分赋予用户选择权,告知其可以自由选择符合资质的施工单位;清除合同中约定的开通气和供气限制条件等。
下附该案处罚决定书:
山西省市场监督管理局于2019年6月对山西建科天然气科技股份有限公司涉嫌滥用市场支配地位实施垄断行为立案调查。2020年7月,山西省市场监督管理局对本案作出行政处罚决定。现予公告。
2020年7月24日
附件:晋市监价监罚字〔2020〕13号
山西省市场监督管理局行政处罚决定书
晋市监价监罚字〔2020〕13号
当事人:山西建科天然气科技股份有限公司
主体资格证照名称:营业执照
统一社会信用代码:911403227572832251
住所:阳泉市盂县县城金龙西街
法定代表人:李昕泽
一、案件来源及调查经过
根据国家市场监督管理总局要求,本机关于2019年5月16日开始对当事人燃气安装工程费收费情况进行核查。经前期核查,本机关发现当事人涉嫌存在滥用市场支配地位的违法行为,依据《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》(国市监反垄断〔2018〕265号)有关规定,2019年6月28日,本机关开始对当事人涉嫌滥用市场支配地位行为立案调查。调查期间,本机关依法对当事人进行了现场检查,询问调查了相关单位和人员,提取了相关文件、合同、凭证等书证材料。
2020年6月22日,本机关依法向当事人送达了《行政处罚听证告知书》,告知当事人本机关拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容,并告知当事人依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。在法定期限内,当事人未行使陈述、申辩权,未要求举行听证。
二、违法事实及相关证据
经查明,当事人是盂县行政辖区范围内唯一的城市管道天然气供应服务企业,在盂县城市管道天然气供应服务市场具有支配地位。当事人滥用市场支配地位,实施了限定房地产开发企业新建住房管道天然气安装工程只能与当事人交易、限定工程所需施工材料由当事人提供等行为,且上述行为无正当理由。
(一)本案相关市场的界定
1.相关商品市场界定
本案中,盂县全部行政辖区范围内城市管道天然气供应服务由当事人独家提供,虽然在此范围内存在着极个别的LNG和罐装液化气用户,但根据《山西省燃气管理条例》规定,城市在新区开发和旧区改造时,应当按照燃气发展规划,配套建设燃气设施。居民住宅和其他需要使用燃气的建筑物,在建设和改造时应配套建设室内燃气设施。同时,基于城市管道燃气实行政府定价,价格比较稳定、使用便利、气源有保障等特点,而LNG和罐装液化气商品可替代性较弱,用户更愿意选择使用城市管道天然气,管道天然气供应服务是房地产开发企业销售新建住房的必要条件。因此本案相关市场中的商品市场界定为城市民用管道天然气供应市场服务。
2.相关地域市场界定
根据《阳泉市发展计划委员会关于授权盂县新胜乡煤炭运销有限公司专营盂县天然气资源项目的通知》(阳计国〔2003〕324号文件)、山西煤层气(天然气)综合开发利用领导组办公室文件《关于天然气公司营业范围有关问题的通知》(晋天然气办〔2004〕1号)和盂县人民政府专题会议纪要(〔2004〕 24号)规定,除西小坪耐火材料有限公司现有厂区外,盂县天然气有限公司享有包括西小坪工业园区其他所有用户在内的盂县行政区域内全部天然气专营权。由于城市管道天然气供应需要建设市政燃气管网统一输送,具有自然垄断的特点,客观上形成不能跨区域向用户供应管道天然气,用户在所属地域范围内只能选择本地供气企业提供的城市管道天然气供应服务,不存在其他可替代的地域市场。因此,本案的相关地域市场界定为盂县行政区域(除西小坪耐火材料有限公司现有厂区外)。
(二)当事人在本案相关市场具有市场支配地位
由于当事人在本案相关地域市场具有政府相关部门授予的特许经营权,享有城市管道天然气供应服务独家经营地位,当事人提供的城市管道天然气供应服务所占市场份额为100%,其他经营者无法进入本案相关地域市场经营民用管道天然气。在本案相关地域市场内,管道天然气用户等其他经营者对当事人在城市管道天然气供应服务上具有很强的依赖性,甚至具备完全的依赖性,当事人在本案相关市场具有控制能力。
根据《反垄断法》第十八条,本机关认定当事人在盂县行政辖区范围内的城市民用管道天然气供应服务市场具有市场支配地位。
(三)当事人实施了滥用市场支配地位行为
1.限定房地产开发企业新建住房管道天然气安装工程建设只能与当事人交易
根据当事人提供的《用户项目管理程序控制流转书》,证实当事人从房地产开发企业提出天然气安装工程报装申请开始,通过其内部机构一系列施工流程的衔接,限定房地产开发企业只能与当事人交易。
经调查,盂县行政辖区范围内所有的天然气管道安装工程,均由当事人承揽。当事人与房地产开发企业签订《管道燃气设施配套建设合同》,合同约定,当事人提供施工图的设计、确定安装施工队伍。当事人获得天然气安装工程“总承包”身份后,又以“甲方”身份分别与相关单位签订《天然气工程施工合同》《建设工程设计合同》《建设工程监理合同》,由当事人与设计、施工、监理单位结算有关费用。当事人工程部经理在询问笔录中承认在本案地域市场内所有居民住宅小区内及户内天然气安装工程均由当事人统一组织实施,天然气安装工程的设计、施工、监理单位均由当事人确定。通过对部分房地产开发企业调查证实,房地产开发企业开发的商品房天然气安装工程均交由当事人承建,并与当事人签订《管道燃气设施配套建设合同》。
当事人未经房地产开发企业委托或授权,将所有天然气工程监理发包给**公司。当事人工程部经理在询问笔录中承认天然气安装工程监理由当事人负责实施。
当事人将天然气安装工程与通气捆绑,从而限定房地产开发企业只能与当事人交易。当事人与开发商签订的《管道燃气设施配套建设合同》中对燃气用户建设费收取方式进行约定:“合同签订6日内,工程款根据施工进度分批支付,否则不予办理开户送气等相关手续。”当事人与天然气用户签订的《居民用户供用气合同》中对通气时间有明确约定:“甲方按合同支付全部款项且在甲方所在安装区域内委托户数入住达到总户数的70%后通气。”由于当事人将天然气安装工程与通气捆绑,房地产开发企业为了顺利通气,只能与当事人进行交易。
管道天然气是商品房的配套设施,根据有关规定,房地产企业作为建设(发包)单位,可以将管道燃气安装工程的设计、施工直接发包给有相关资质的设计、施工和监理单位,而当事人未取得管道燃气安装工程的设计、施工、监理资质,在不具备承揽管道燃气安装工程的资格的前提下,通过签订《管道燃气设施配套建设合同》,限定房地产开发企业新建住房管道天然气安装工程的设计、施工、监理只能与当事人交易。
经调查,天然气安装工程由当事人组织验收,庭院天然气工程必须从当事人投资建设的市政天然气管网切口对接(接驳)才能实现供气,造成房地产开发企业只能与当事人进行交易。根据《城镇燃气管理条例》第十一条第三款“燃气设施建设工程竣工后,建设单位应当依法组织竣工验收”的规定,燃气安装工程竣工后应由建设单位组织验收。当事人与房地产开发企业签订的《管道燃气设施配套建设合同》第三条第六款约定:“工程完工后2日内,甲乙双方应共同进行验收,验收合格后双方签字确认。”而当事人工程部经理在询问笔录中承认在本案地域市场内的天然气工程竣工后均由当事人组织验收,且在工程竣工验收证书中未发现房地产开发企业签字的证据。
根据《山西省燃气管理条例》“未经验收或者验收不合格的,不得交付使用”的规定,天然气安装工程验收是否合格是用户通气的前提条件,而庭院天然气管网与市政天然气管网能否顺利实现接驳,也成为了房地产开发企业能否选择其他有资质的施工企业进行施工的关键所在。由于当事人掌握了验收和接驳的主动权,房地产开发企业只能与当事人进行交易,才能保证天然气安装工程顺利实施。
2.限定房地产开发企业新建住宅燃气安装工程所需施工材料由当事人提供
当事人利用在盂县行政辖区范围内城市管道天然气供应服务市场支配地位,通过与施工企业签订的《天然气工程施工合同》,约定由当事人确定安装材料,实际操作中,由当事人统一购买施工材料,然后供应给施工企业。当事人工程部经理在询问笔录中承认燃气安装工程所需施工材料由当事人统一提供。当事人提供的《材料入库单》和《材料出库单》,证明燃气安装工程所需施工材料由当事人购买并提供给施工企业。目前没有相关法律法规规定,燃气安装工程所需施工材料必须由燃气企业提供,房地产开发企业作为建设单位,可以自主选择符合相关标准的供应商提供燃气安装工程施工材料,因此,当事人的上述行为限定房地产开发企业新建住房燃气安装工程所需施工材料由当事人提供。
3.当事人上述限定交易行为没有正当理由
当事人限定房地产开发企业的天然气管道安装工程只能与当事人进行交易、限定房地产开发企业天然气管道安装工程所需用的施工材料只能由当事人提供的行为没有法律、法规和政策依据,也没有《禁止滥用市场支配地位暂行规定》第十七条所列的正当理由。
4.当事人的行为排除、限制了市场竞争,损害了交易相对人、天然气用户和其他经营者利益
当事人独家提供管道天然气供应服务,并掌握了燃气设施验收和接驳的主动权,房地产开发企业只有将燃气安装工程自主选择权让渡给当事人,才能保证按时通气,妨碍了房地产开发企业自主行使选择权;本案地域市场新建住房天然气安装工程由当事人统一组织实施,收费标准不是通过市场竞争形成的,而是由当事人确定的,天然气安装工程收费明显高于实际发生的经营成本,加重了天然气居民用户负担;当事人借助其在相关市场上取得的市场支配地位,承建本案地域市场内所有天然气管道安装工程,并以合同的形式长期固定了设计、施工、监理企业,排除、限制其他经营者进入本案地域市场,阻碍了市场公平竞争。
上述事实,主要有以下证据证明:
第一组证据:当事人《营业执照》。
证明要点:1.当事人主体资格;2.当事人经营范围不包含管道天然气安装。
第二组证据:《阳泉市发展计划委员会关于授权盂县新胜乡煤炭运销有限公司专营盂县天然气资源项目的通知》;《关于天然气公司营业范围有关问题的通知》;2004年11月12日盂县人民政府专题会议纪要(2004)24号;《关于同意筹建盂县天然气有限责任公司的通知》;《变更记录表》。
证明要点:1. 当事人享有本案地域市场内的管道天然气业务独家经营的权利,具有市场支配地位。2.当事人特许经营的地域范围、业务范围。3.当事人名称的变更情况。
第三组证据:对当事人副总经理、房地产开发企业有关人员询问笔录、相关人员身份证复印件。
证明要点:1. 当事人不具备天然气安装工程设计、施工、监理资质,在本案地域市场内所有建筑区划内(居民住宅小区内)及户内天然气安装工程均由当事人统一组织实施。2.所有施工材料均由当事人统一提供。3. 天然气安装工程费由当事人统一收取,并由当事人与设计、施工、监理单位结算。
第四组证据:当事人与房地产开发企业签订的《管道燃气设施配套建设合同》《燃气工程实施说明》《用户项目管理程序控制流转书》《天然气用气申请》《施工通知单》《开工通知单》《施工图》、当事人提供的施工材料《入库单》和《出库单》。
证明要点:1.当事人在天然气安装工程报装申请开始,通过其内部机构一系列施工流程的衔接,限定房地产开发企业只能与当事人交易。2.用户天然气工程施工图的设计、安装施工队伍及安装材料的确定均由当事人负责。3.施工材料由当事人提供。
第五组证据:当事人与**建设集团有限公司签订《建设工程设计合同》;与**安装有限责任公司、**建设工程(集团)有限公司、**工程建设有限公司、**有限公司签订《建设工程施工合同》;与**公司签订的《建设工程监理合同》,设计、施工、监理单位有关资质证明;当事人天然气安装工程收费记账凭证及增值税发票。
证明要点:1.在本案地域市场内,设计、施工、监理单位均由当事人确定,当事人将房地产开发企业将管道天然气安装工程统一承揽后,又将天然气安装工程发包给相关设计、施工、监理单位。2.当事人向房地产开发企业收取管道天然气安装工程费。
第六组证据:当事人《关于恳请贵局对我公司在燃气工程安装领域涉嫌滥违法行为从轻处罚的申请》《关于山西建科天然气科技股份有限公司2018年营业总收入的情况说明》
证明要点:当事人2018年销售额为6728.99万元。
三、处罚依据及处罚内容
当事人滥用市场支配地位,无正当理由限定房地产开发企业新建住房的管道天然气安装工程建设只能与当事人交易、限定房地产开发企业新建住宅燃气安装工程所需施工材料由当事人提供的行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第(四)项、《禁止滥用市场支配地位暂行规定》第十七条第(一)项禁止性规定,构成了《反垄断法》第十七条滥用市场支配地位的违法行为。
鉴于当事人认错态度较好,主动配合政府相关部门规范燃气安装工程费用,并愿意接受处罚。依据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条、《禁止滥用市场支配地位暂行规定》第三十七条规定,本机关决定对当事人作出如下行政处罚:
一、责令当事人停止违法行为。
二、没收违法所得29.72万元,并处2018年度销售额2%的罚款134.58万元。罚没款总计164.3万元。
当事人应当自收到本行政处罚决定书之日起十五日内,将罚没款缴至*行**支行,账号**。到期不缴纳罚款的,依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定,本局将每日按罚款数额的百分之三加处罚款,并依法申请人民法院强制执行。
如你公司不服本行政处罚决定,可以在收到本行政处罚决定书之日起六十日内向人民政府或市场监督管理局申请行政复议;也可以在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼。申请行政复议或提起行政诉讼期间,行政处罚不停止执行。
山西省市场监督管理局
2020年7月2日
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