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中国天然气管网体制改革的路径选择

   尽管传说油气体制改革方案将于年底出台,但眼下仍有诸多问题悬而未决。尤其在天然气管网环节,多重矛盾和利益冲突交汇,关乎此轮改革成败,争论诸多,形成了两种观点:一种认为我国天然气管网仍处起步阶段,现行管理体制适合当下天然气管网发展阶段,不能“为了改革而改革”;另一种认为天然气管网已成制约我国天然气产业发展的一大瓶颈,急需改革。前一种观点又划分为“激进式改革”和“渐进式改革”,激进式主张将管网直接从石油企业中拆分出来,组建单独的管网公司,一步到位;渐进式主张按照分步实施的方法实现管道独立运营,发挥规模经济效应,提高资源利用效率。2wq中国城市燃气协会

 
    对天然气管网体制改革,首先要坚持问题导向,突出重要领域和关键环节,切实解决好制约天然气行业发展的体制机制性障碍。目前我国天然气管网体制中有亟待解决的三大难题:管网投资建设、第三方开放及价格机制。
 
    我国天然气管网大型干线和支干线工程主要由三大石油公司投资建设,区域内支线主要由三大石油公司和地方资本投资建设,仅中石油建设投资就逾天然气管网总投资的70%。虽然管网投资建设不足已阻碍了天然气生产供应,但民营企业仍难以进入,致使天然气管网投资建设的巨大潜力难以释放,不仅管网建设规模、速度跟不上现实需求,管网投资建设的效率和效益也有待大大提高。由于储气、调峰价格机制缺失,储气库建设成本无法通过价格传导,管网运营者缺乏加快储气库建设的经济激励,储气调峰设施建设滞后,储气能力较弱。
 
    对天然气管网等基础设施向第三方公平开放,早在2014年就有了明确规定。但实情是,中石油仅在有剩余运输能力时向第三方零星开放,管网开放程度严重不足。中石化、中海油仅个别管道开展代输业务。
 
    至于管输的定价机制,由于管输成本不透明,价格相对过高,且结算复杂,差别大,输配环节层级过多,收费过高,价格调整机制缺失。据能源咨询机构安迅思的数据,在浙江省工业天然气销售价格成本组成中,气源价格只占39%,国网管输费占24.79%,省网管输费占5.41%,城市配气费占30.76%。
 
    环视全球,发达国家在天然气管网改革过程中也面临着同样的问题,他们结合自己的实情,采取了不同的改革路径。法国采取“输配合一、统一运营模式”,其优点是便于政府统一规划管网建设,缺点是缺乏竞争和信息不对称,政府无法获得企业各环节的真实成本,难以核定合理价格。英国采取“输配分离,输气管网独家经营模式”,其优点是天然气生产、输送和销售分开,生产和销售为竞争性环节,充分引入竞争,输气、配气环节因其自然垄断特性,独家经营效率更高。缺点在得有先决条件:上游生产和下游销售环节充分竞争,天然气管网无歧视公平接入,要有强有力的独立监管机构。美国采取“输配分离,输气管网多家竞争模式”,其优点是有利于实现公平接入和加快管道基础设施建设,降低信息不对称,提高管道运营效率。缺点是可能导致重复建设,部分管道因不饱和运行而提高运营成本。而且这种模式必须要有完善的规划和强有力的监管与之配合。
 
    欧美发达国家天然气管网改革路径告诉我们,天然气管网管理模式并无优劣之分,但模式的选择要与各国天然气管网发展历史、发展阶段、产业规模、竞争特点相适应。之前有观点建议参考电网改革,将三家石油公司天然气管网等资产整合,成立国家管网公司或多家独立的管网公司。笔者认为,成立完全独立的管网公司看上去很美,但真正实现起来难度太大:作为上市公司,投资者关系的处理使管网从国有公司剥离出来涉及问题较多,若分拆将面临境外投资者质询;成立国家管网公司只是将一家国企垄断变为另一家国企垄断,既有庞大的现有管网,又有新建管网沿线土地资源,无法实质性解决油气管道的自然垄断问题;管网建设依赖上游资源,目前还需大规模投资,拆分管网并不现实,并会影响现有油气公司继续投资管道建设的积极性,新公司筹资身份难确定,筹资更加困难;目前国内管网有三级,国家、省网和城市管网。一些省市,省网力量强大,连中石油、中石化等都很难进入。未来国家管网公司组建涉及省网公司处置,上划给国家管网公司或下沉到城市燃气管网都面临较大的利益调整。
 
     这么看来,通过政府管制,促使天然气管网公司对所有天然气管输服务需求方一视同仁,更有利于兼顾市场公平与市场效率,所以管网公司输送与销售业务分离,第三方公平公开准入,才应是我国天然气管网改革的现实选择。
 
    以这样的改革思路,首先,尽快建立长输管道协商性第三方接入机制,明确协商程序,要求管输企业定期公布输送能力;要求主要企业对天然气管输和销售实行分开经营、独立核算;研究提出管网公司实行法律或产权分离的意见,通过管网公司的独立,切实保证管网的第三方公平接入。其次,对各种来源的入网天然气制定统一标准,合理确定管网中新建管道的压力等级,制定统一的用气设施设计制造参数和气量计量标准,为管网互联互通做好技术准备,避免由于技术标准不一导致的市场分割、混乱。复次,理顺天然气管输价格,提高天然气管输价格核定的透明度,研究调整天然气管输价格机制,研究建立储气设施价格传导机制,有效鼓励多方主体参与储气设施投资建设,提高天然气调峰能力。再者,放宽天然气管网投资限制,鼓励民营企业以参股、合作等形式参与现有管网运营管理。还有,确认专门的天然气监管机构,立法明确天然气行业的体制和监管框架。
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